Как известно, крепкое здание, выдерживающий жизнедеятельность его жильцов, стихийные воздействия и многочисленные ремонты, должен обладать надежным фундаментом. Базовым документом, на основе которого строится здание системы обращения с отходами в регионе, является Территориальная схема. Действующие Территориальные схемы содержат в себе много недостатков, и делают фундамент системы шатким.
Эти недостатки возникают не только в результате непрофессионализма разработчиков документов, но и становятся следствием несовершенной нормативной базы, в частности, Постановления Правительства РФ от 22 сентября 2018 года N 1130 «О разработке, общественном обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем»
Начнем с того, что в 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления» указано, что Территориальные схемы разрабатываются и утверждаются «в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов». Это означает, что в Территориальной схеме не требуется отражать меры по сокращению и предотвращению образования отходов, система строится и описывается только в плоскости обращения с уже образовавшимися отходами. Т.к. ни в каких других документах также не требуется формулировать и реализовывать меры по сокращению и предотвращению образования отходов, все субъекты РФ за редким исключением, планируют рост образования отходов. И это уже противоречит п.2. ст. 3 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления», где зафиксирован приоритет сокращения и предотвращения над обработкой, утилизацией и т.д.
Второй проблемой является недостоверность и неполнота данных, с помощью которых в Территориальных схемах описывается текущее положение вещей: количество образующихся отходов, их морфология, их потоки, наличие в субъекте РФ инфраструктуры раздельного накопления, обрабатывающих и перерабатывающих предприятий. Связано это с тем, что сведения для формирования Территориальных схем обязаны подавать только государственные предприятия и компании. Информацию о частных компаниях, деятельность которых требует наличия лицензии, можно получить в Росприроднадзоре. А о частных компаниях, работающих с отходами 5 класса опасности, получается узнать, только если они сами захотят об этом сообщить.
С течением времени (и мусорной реформы) частные компании проявляют больше интереса к возможности «попасть в Терсхему», но этот интерес рискует оказаться односторонним, и разработчики могут по разным причинам не акцептовать заявки от частных компаний на включение в документ.
Чем чревата такая однобокость?
Если при описании текущего положения вещей игнорируется, что в регионе уже имеется инфраструктура раздельного накопления, то при формировании планов субъект РФ может запланировать развивать раздельное накопление с нуля, выбрав неэффективный формат (двухпоточный, например), запретив иные форматы, и заложить в будущие расходы больше средств, чем могло бы хватить.
Другой пример. При разработке Территориальных схем не берутся в учет уже работающие заготовительные и перерабатывающие предприятия, на которые поступают потоки раздельно собранных от населения и юридических лиц отходов. Все отходы считаются смешанными, «принадлежащими» региональному оператору ТКО, и, как следствие, возникает необходимость построить значительно больше мощностей по обработке, чем это нужно на самом деле.
Избыточные мощности приводят к избыточным затратам, которые становятся инвестиционной составляющей тарифа для населения. В итоге региональный оператор и частные компании начинают конкурировать за отходы, а население получает завышенный тариф. Это также может привести к разорению частных компаний.
В-третьих, несмотря на то, что Территориальные схемы должны описывать все отходы, в т.ч. отходы от использования товаров (ОИТ), в Терсхемах ОИТ, образующиеся у населения, отражаются только как ТКО. Если в регионе есть раздельное накопление отходов от использования товаров, и эти отходы соответствующим образом оформлены, то внести такой раздельный сбор в Терсхему проблематично.
В-четвертых, Территориальные схемы не обязаны содержать описание морфологического состава отходов, сами морфологические исследования также не обязательны для субъектов РФ. Даже если Территориальные схемы и включают в себя разделы с морфологией, эти данные малоинформативны, так как рассказывают, сколько пластика, стекла, металла, текстиля и т.п. содержится в ТКО, но при этом нет расшифровки, какие из этих отходов могут быть направлены на переработку, а какие нет, и в каких количествах.
Не фиксируются источники образования трудноперерабатываемых отходов, поэтому невозможно делать выводы о причинах образования таких отходов и формировать меры по их предотвращению и сокращению.
Возникают перекосы в планировании. Например, если в регионе образуется большое количество одноразовой посуды, то, с одной стороны, можно планово снижать количество таких отходов, с другой стороны, предпринимать меры, вовлекающие такие отходы в переработку. Если в регионе образуются текстильные отходы в больших количествах, то в зависимости от их качества и пригодности к перераспределению и переработке, требуются меры по развитию комиссионных магазинов, секонд-хендов и предприятий, вовлекающих текстиль в производство новых товаров, не говоря уже об инфраструктуре сбора. Морфологический анализ позволяет выявить проблему, признать ее и начать предпринимать действия по ее решению.
В-пятых, в территориальных схемах нет требования отображать места раздельного накопления отходов наряду с местами накопления смешанных ТКО. Даже если региональный оператор внедряет раздельное накопление, это может не найти отражения в Территориальной схеме. Часто встречающееся оправдание: а) это еще пилотный проект б) это все равно накопление ТКО, и нет смысла подчеркивать про раздельное накопление. В результате, Территориальная схема не сообщает, какие виды отходов собираются в регионе раздельно, в каких количествах, и куда направляются. Это не позволяет отследить динамику развития раздельного накопления, сбора и утилизации вторичных ресурсов.
В-шестых, Территориальная схема не требует от разработчиков отображать, на какие именно объекты поступают въезжающие из другого региона отходы, и на какие – выезжающие в другой регион. Движение потоков отходов отображается стрелками схематично. Таким образом, население не в состоянии отследить путь чужих отходов и соблюдение законодательства в части обращения с отходами. Особенно это актуально для жителей тех регионов, которые вынуждены «принимать» отходы на обработку и захоронение из столичного региона. Отсутствие такой информации ведет к недоверию к действиям властей и росту социальной напряженности.
В-седьмых, в Территориальных схемах достаточно отобразить предприятия по видам деятельности, например, обработка, утилизация или обезвреживание. При этом, невозможно без дополнительного анализа определить, что скрывается за этими типовыми названиями. За утилизацией может «стоять» пиролиз, за обезвреживанием — как компостирование органических отходов в техногрунт, так и сжигание опасных отходов. Обработкой может быть и сортировка смешанных отходов, и досортировка отходов от использования товаров (отходы бумаги и картона, стеклотары и т.п.). Т.е. невозможно составить полную картину, насколько эффективно налажена работа по сбору и переработке отходов в новую продукцию, которая не едет на полигон.
Восьмая проблема: целевые показатели некорректно сформулированы, малоинформативны и запутаны.
Целевые показатели Территориальных схем условно можно разделить на две группы: те, которые описывают текущее положение дел, и перспективные целевые показатели. ЦП из первой группы описывают все отходы региона, а из второй группы касаются только ТКО. Логика такого разделения непонятна. Вероятно, это связано с тем, что для ТКО разработан нацпроект «Создание комплексной системы обращения с ТКО», в котором утверждены целевые показатели по утилизации и обработке, и регулятор таким образом синхронизирует Территориальные схемы и нацпроект «Экология».
Целевые показатели, касающиеся текущего положения дел, включают в себя информацию
а) “Об установленных в субъекте Российской Федерации целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов (с разбивкой по годам) и о достигнутых значениях указанных целевых показателей (на дату утверждения территориальной схемы)”.
Данная категория ЦП показывает, сколько было запланировано обезвредить, утилизировать и разместить отходов по годам, и сколько уже достигнуто.
Разные виды обращения с отходами разделены между собой (отдельно утилизация и отдельно обезвреживание и захоронение), но по видам отходов не конкретизируется, имеются в виду все отходы региона. Т.к. это и ТКО, и промышленные отходы, и строительные, и медицинские, и опасные, то целевой показатель по утилизации, даже если он сформулирован и утвержден, ничего конкретного не может рассказать о том, какие отходы во что были или еще только будут утилизированы.
То же самое касается и обезвреживания. Известно, что обезвреживать отходы можно с помощью разных технологий с разным конечным результатом. Данный вид целевых показателей не несет в себе никакого смысла, т.к. не отражает реальных изменений, на которые направлена мусорная реформа.
б) «о доле обезвреженных и утилизированных отходов в общем количестве образованных отходов I-V классов опасности (процентов)».
Суть данного целевого показателя – отразить долю отходов, которая не попала на полигон. Ему свойственны все те же недостатки, что и целевым показателям из раздела а). При этом регулятор объединяет два антагонистических подхода к обращению с отходами, т.к. утилизация — это возвращение материалов в ресурсный цикл, а под обезвреживанием чаще всего понимают сжигание отходов, т.е. уничтожение ресурсов. Вводя такой ЦП, регулятор еще раз подчеркивает, что неважно, что сделали с отходом, если его “отвели” от полигона. В этом и состоит одна из фундаментальных ошибок мусорной реформы.
Целевые показатели, характеризующие построение системы обращения с ТКО, включают в себя информацию о доле ТКО в общем количестве образованных ТКО, которые будут обработаны, утилизированы, обезврежены или захоронены (в процентах по годам), всего 4 показателя.
С одной стороны, уже большой прогресс, что разные способы обращения с отходами в целевых показателях разделены между собой. С другой стороны, сами ТКО – это смесь отходов разнообразных товаров, отличающихся между собой по форме, размеру, назначению, материалам изготовления, степени чистоты и технологиям утилизации. Может ли ЦП по уровню утилизации дать представление о том, во что будут утилизированы ТКО? Конечно, нет.
С учетом включения энергетической утилизации с 2019 года в регулируемые виды деятельности, эти отходы можно даже сжечь и отчитаться, что была произведена «утилизация в энергию».
Таким образом, ЦП Территориальных схем являются одним из самых проблемных участков стратегического планирования в сфере обращения с отходами и требуют немедленной доработки.
Девятая проблема: общественные обсуждения Территориальных схем.
Основными недостатками в регламенте общественного обсуждения Территориальных схем являются
- Короткие сроки
- Необязательность учета мнения граждан и экспертного сообщества
Как правило, с момента опубликования проекта изменений в Территориальную схему до момента окончания приема замечаний и предложений проходит всего две недели. Это законно, но недостаточно. За этот период новость должна распространиться, экспертам необходимо изучить документ, а он зачастую, бывает очень большим и сложным, сформулировать, оформить и отправить свои замечания в уполномоченный орган власти, а еще привлечь внимание заинтересованных граждан, чтобы они могли присоединиться к обсуждению. И все это – одновременно с основным видом деятельности эксперта.
Но, даже если эксперты своевременно сориентировались и успели сгенерировать и отправить свои замечания и предложения, уполномоченный орган власти вправе проигнорировать их и оставить содержание Территориальной схемы без изменений.
Такой существенный перечень недостатков Территориальных схем требует действий по совершенствованию ПП РФ от 22 сентября 2018 года N 1130. Что и как желательно изменить, расскажем в следующей статье.